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Concessioni balneari cosa dice il Consiglio di Stato
Il mercato immobiliare in Italia 12 gennaio 2022 Broker Immobiliare

Concessioni balneari cosa dice il Consiglio di Stato

Proroga fino al 31 dicembre 2023, poi il settore dovrà essere aperto alle regole della concorrenza

 

Broker Commerciale Exclusive Real Estate pubblica il presente testo tratto integralmente dall’articolo dell’Avv. Laura Biarella su Altalex.com del 10 novembre 2021.

 

La disciplina nazionale che prevede la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative (inclusa la moratoria pandemica ex art. 182, c. 2, d.l. n. 34/2020, convertito in legge n. 77/2020) collide con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Per l’effetto, tali norme non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione. Lo ha stabilito l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, n. 17 e 18 depositate il 9 novembre 2021 (testo in calce).

La mancanza del diritto a proseguire il rapporto di concessione

Benché siano intercorse proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative ad opera della P.A., per l’Adunanza Plenaria deve escludersi la sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo gli attuali concessionari. Al riguardo, sempre secondo l’Adunanza Plenaria, non vengono in rilievo i poteri di autotutela decisoria della P.A., in quanto l’effetto in parola risulta disposto dalla legge, che ha legiferato i provvedimenti di concessione prorogandone i termini di durata. Perciò la mancata applicazione della legge implica che gli effetti dalla medesima prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano parimenti ritenersi tamquam non esset, senza che rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell’effetto legale di proroga adottato dalla P.A. o l’esistenza di un giudicato. Venendo in rilievo un rapporto di durata, infatti, anche il giudicato è comunque esposto all’incidenza delle sopravvenienze e non attribuisce un diritto alla continuazione del rapporto.

Deadline al 31 dicembre 2023

Ulteriormente, per sfuggire al significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative in essere, nonché di tener conto dei tempi tecnici perché le amministrazioni predispongano le procedure di gara richieste e, inoltre, nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di indole europea, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’U.E.

La direttiva 2006/123

Per l’Adunanza rappresenta una direttiva di liberalizzazione, protesa ad eliminare gli ostacoli alla libertà di stabilimento e di servizio, assicurando l’implementazione del mercato interno e il principio concorrenziale ad esso sotteso.

Secondo la Corte di Giustizia (Grande Sezione, 30 gennaio 2018, C360/15 e C31/16, punto 104) “fissa disposizioni generali volte ad eliminare le restrizioni alla libertà di stabilimento dei prestatori di servizi negli Stati membri e alla libera circolazione dei servizi tra i medesimi, al fine di contribuire alla realizzazione di un mercato interno dei servizi libero e concorrenziale”. Il goal dell’atto europeo in questione non coincide con quello di “armonizzare” le discipline nazionali che prevedono ostacoli alla libera circolazione, bensì di eliminare tali ostacoli, per realizzare un’effettiva concorrenza fra i prestatori dei servizi, restando fermo che il risultato finale di ogni direttiva implica un’armonizzazione normativa, che, però, non è l’obiettivo primario della direttiva 2006/123 e non può costituirne, per l’effetto, la base giuridica legittimante.

La moratoria emergenziale prevista dall’art. 182, c. 2, d.l. 34/2020

Per lo stesso consesso presenta profili di incompatibilità comunitaria, non essendo sostenibile che la proroga delle concessioni sia funzionale al “contenimento delle conseguenze economiche prodotte dall’emergenza epidemiologica”. In senso contrario, è stato osservato, come evidenziato dalla Commissione nell’ultima lettera di costituzione in mora, che “la reiterata proroga della durata delle concessioni balneari prevista dalla legislazione italiana scoraggia […] gli investimenti in un settore chiave per l’economia italiana e che sta già risentendo in maniera acuta dell’impatto della pandemia. Scoraggiando gli investimenti nei servizi ricreativi e di turismo balneare, l’attuale legislazione italiana impedisce, piuttosto che incoraggiare, la modernizzazione di questa parte importante del settore turistico italiano. La modernizzazione è ulteriormente ostacolata dal fatto che la legislazione italiana rende di fatto impossibile l’ingresso sul mercato di nuovi ed innovatori fornitori di servizi”.

La soluzione optata dall’Adunanza

L’Adunanza plenaria ha ritenuto che l’obbligo di non applicare la legge anticomunitaria gravi in capo all’apparato amministrativo, anche nei casi in cui il contrasto riguardi una direttiva self-executing, al contempo osservando che la sussistenza di un dovere di non applicazione anche da parte della P.A. rappresenta un approdo ormai consolidato nell’ambito della giurisprudenza sia europea sia nazionale.

Ne consegue allora che la legge nazionale in contrasto con una norma europea dotata di efficacia diretta, ancorché contenuta in una direttiva self-executing, non può essere applicata né dal giudice né dalla pubblica amministrazione, senza che sia all’uopo necessario una questione di legittimità costituzionale. I rapporti concessori oggetto di eventuali giudicati formatisi sulla normativa (in particolare l’art. 1, c. 682 e 683, l. n. 145/2018, che dispone la proroga automatica e generalizzata fino al 31 dicembre 2033 delle concessioni demaniali in essere), successiva alla sentenza Promoimpresa della Corte di giustizia, necessitano di essere regolamentati tenendo conto, da un lato, del portato tipico dell’autorità di cosa giudicata e, dall’altro, delle implicazioni derivanti dalle modifiche normative (cui sono equiparate le sentenze della Corte di giustizia) successivamente intervenute a disciplinare il rapporto.

La peculiarità della vicenda discende dalla circostanza che la sentenza Promoimpresa è stata pronunciata nel 2016, prima della modifica normativa del 2018, sicché essa non costituisce quella sopravvenienza idonea ad incidere sul giudicato formatosi successivamente (in particolare riguardante la modifica normativa del 2018).

Nondimeno, sempre secondo il consesso, non si può non considerare il ruolo che svolge la presente pronuncia in punto di certezza del diritto relativo alle concessioni balneari sul territorio italiano, ruolo reso evidente, da un lato, dal deferimento d’ufficio della questione da parte del Presidente del Consiglio di Stato di cui al decreto n. 160 del 2021, dato il notevole impatto sistemico della questione e la rilevanza del rapporto tra il diritto nazionale e il diritto UE, e considerata la particolare rilevanza economico-sociale che rende opportuna una pronuncia della Adunanza plenaria “onde assicurare certezza e uniformità di applicazione del diritto da parte delle amministrazioni interessate nonché uniformità di orientamenti giurisprudenziali”; e, dall’altro lato, dalla graduazione temporale degli effetti della presente pronuncia.

Dette circostanze hanno indotto il consesso a ritenere che, anche rispetto ai rapporti oggetto di sentenza passata in giudicato favorevole per il concessionario, gli effetti della non applicazione della normativa in esame si produrranno al termine del periodo transitorio sopra illustrato.

In tal senso convergono: le stesse ragioni di certezza che inducono a prevedere un periodo transitorio che preceda l’obbligo di non applicazione della disciplina legislativa interna in conflitto con il diritto UE; considerazioni concrete di applicabilità amministrativa del principio di diritto enunciato; l’opportunità di consentire al legislatore di normare le procedure di affidamento delle concessioni balneari in conformità al diritto UE, considerato anche il ruolo nevralgico delle medesime nell’ambito dell’economia italiana; la necessità di evitare disparità di trattamento; generali esigenze di semplificazione e linearità della disciplina pubblicistica.

Per l’effetto, i giudicati favorevoli per il concessionario formatisi sulla normativa in esame cessano di disciplinare il rapporto concessorio a far data dalla scadenza del periodo biennale.

CONSIGLIO DI STATO, ADUNANZA PLENARIA, SENTENZA N. 17/2021

CONSIGLIO DI STATO, ADUNANZA PLENARIA, SENTENZA N. 18/2021

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